13 dic. 2015

Siete leyes educativas en 35 años... sin debate ni consenso social

Algo de perspectiva en la pulsión por regular el sistema educativo

Las siete grandes reformas legislativas que ha padecido el sistema educativo español en los últimos 35 años no parecen haber contribuido a mejorar gran cosa sus indicadores fundamentales de calidad. Coinciden en eso las instituciones externas que evalúan nuestro sistema (y habría que sospechar de cualquier institución autonómica o estatal que analizara el asunto alcanzando conclusiones favorables).

No obstante, cada reforma ha tenido matices muy diversos, referidos a criterios de implantación y al proceso de elaboración. Además, no pueden ocultarse los aspectos positivos (integración, igualdad de oportunidades, extensión de la red de centros, acceso a los niveles superiorires del sistema educativo, etc.) que se consideran logros básicos del sistema en un período de casi cuatro décadas.


Falta de consenso, debate público (y financiación adecuada a las necesidades)

La LOGSE fue aprobada en el Congreso con los únicos votos en contra del PP (dos diputados de Unión Valenciana se abstuvieron). La norma se puso en marcha gradualmente, a lo largo de casi una década, lo que facilitó la adaptación de centros, sistemas de gestión y cultura de trabajo del profesorado.

Los centros de profesores contribuyeron a esta labor de formación en un tiempo razonable. Pero la LOGSE fue considerada siempre por los populares como el principal factor de deterioro de la calidad de la enseñanza, destacando como causas, entre otros aspectos, la comprensividad (que los alumnos tuvieran que estar juntos y estudiando básicamente los mismo hasta el final de la ESO, a los 16 años) y la pérdida de exigencia académica en un sistema de promoción que dejaba de ser selectivo.

La Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE, 2002),  promulgada por el Gobierno de Aznar, no tocó la estructura consolidada por la anterior, puesto que la escolarización obligatoria hasta los 16 años ya estaba socialmente asentada. Pero abría caminos alternativos dentro de la ESO para contrarrestar la comprensividad, según el rendimiento de los alumnos, al finalizar el primer ciclo de la ESO.

A partir de los 14 años (tercero de ESO) los estudiantes eran divididos entre bachillerato o formación profesional. En cuarto, se establecían itinerario para los futuros bachilleres (científico y humanístico). Y se añadía otra opción: los Programas de Iniciación Profesional (PIP, de dos años de duración), para los estudiantes con más dificultades. Todos permitían obtener el título de la ESO.


La tendencia hacia un modelo segregador

Este modelo fue criticado desde la izquierda por favorecer una segregación temprana muy condicionada por las desigualdades sociales, con el riesgo claro de derivar a los alumnos más desfavorecidos a los caminos alternativos. Pero quizás el aspecto más cuestionable de la LOCE era otorgar "carácter asistencial" a la educación preescolar (0-3 años) y la exigencia para todos los estudiantes de cursar Religión o su alternativa -Hecho Religioso-, desde la primaria al bachillerato. Ambas materias con carácter evaluable, por lo que computaban para la nota media de la etapa.

La LOCE fue aprobada en diciembre de 2002 con los únicos votos favorables del PP y de Coalición Canaria. Pero fue derogada cuando llegó el PSOE al Gobierno en 2004, por lo que pocos aspectos de su articulado entraron en vigor.

Con el PSOE de nuevo en el poder, se promulgó la Ley Orgánica de Educación (LOE, 2006), que derogó todas las anteriores leyes vigentes salvo algunos aspectos de la LODE (Ley Orgánica del Derecho a la Educación, de 1985). Conviene tener presente el proceso de elaboración de la LODE, impulsada por un Gobierno del PSOE, puesto que parece haber marcado la pauta de lo que ocurriría con reformas posteriores: fue objeto de un agrio debate parlamentario y llevada a los tribunales, lo que retrasó su puesta en marcha durante más de un año, hasta que finalmente entró en vigor en julio de 1985. Pese a provenir de un gobierno socialista, esta norma estableció el régimen de conciertos vigente (subvención a colegios privados para que ofrezcan enseñanzas obligatorias gratuitas) a cambio de contrapartidas nada desdeñables. Pero el objetivo prioritario de la LODE era ajustar la actuación de los centros docentes para que fuera conforme a los principios constitucionales, con garantías de neutralidad ideológica y respeto de las opciones religiosas y morales.

La LOE estará en vigor mientras dure el proceso de implantación de la LOMCE, nada progresivo. Como era previsible, la gestación de la LOE estuvo asociada a la polémica y diversas manifestaciones en las calles, desde que se conocieron los primeros borradores. Pero mantiene la estructura básica del sistema de cursos y etapas que estableció la LOGSE.

Es inevitable destacar en cada engendro normativo la consideración otorgada a la Religión, un aspecto que siempre polariza gran parte del debate -cuando lo hay-, como si de su inclusión o tratamiento dependiera la calidad general y el talante progresista o conservador de todo el proyecto legislativo. La LOE
exige que todos los centros oferten esta asignatura, pero para que la cursen sólo los alumnos que lo deseen, sin materia alternativa obligatoria. La nota obtenida en Religión no será computable en procesos competitivos como los que permiten conseguir becas o selección de centros.

Según la LOE, los alumnos con tres suspensos en la ESO deben repetir, a menos que sus profesores lo desaconsejen. Con la LOE aparecieron dos asignaturas nuevas: Ciencias para el Mundo Contemporáneo, en bachillerato; y Educación para la Ciudadanía, en todas las etapas.

Otro aspecto destacable es que la LOE exigía constituir comisiones de admisión con representantes de las administraciones educativa y local, los padres, los docentes y los centros públicos y privados, para evitar los abusos y trampas en la elección de centro que habían proliferado de manera escandalosa con los resquicios legales y falta de presupuesto del sistema anterior.

La LOE fue aprobada en el Congreso en abril de 2006 con el apoyo de todos los grupos parlamentarios menos del PP (votó en contra) y de CiU (se abstuvo).


La consolidación de un programa ideológico, en detrimento del sistema público

La Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE, 2013) se aprobó en un período de crisis económica y desconcierto social sin precedentes, como resultado de las agresivas políticas de recortes en todos los sectores de las administraciones públicas que el gobierno de Mariano Rajoy llevó a cabo para cumplir con los objetivos de déficit impuestos por la troika.

Quizá el período de mejores expectativas asociadas con un programa ambicioso de reforma del sistema educativo fue el que estuvo a punto de cuajar un par de años antes, en la última etapa del gobierno socialista y con Ángel Gabilondo como ministro de Educación. Su gestión estuvo a punto de lograr el único intento de alcanzar un pacto de Estado sobre educación con visos razonables de materializarse. Y acompañado, por primera vez, de una memoria económica que todas las organizaciones sociales consultadas (no sólo UGT y CCOO) coincidieron en valorar positivamente. Finalmente, y con el horizonte aterrador de una crisis sin precedentes, lo que el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero aprobó fueron cambios menores y ciertas concesiones a los populares dentro de la Ley de Economía Sostenible, de 2011. Nada que ver con las ambiciones del proyecto para el que el ministro Gabilondo había buscado consenso.

La Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE) ha pretendido recuperar ciertos aspectos que la frustrada LOCE de 2002 contemplaba: las reválidas al final del bachillerato (también al final de la ESO); la Religión como materia evaluable y con alternativa obligatoria para quienes no cursen la primera; y los itinerarios. Aunque ahora parezcan cuestiones menores, es engañoso considerar que por sí solos no justificaban el debate que esta norma suscitó entre la comunidad educativa. En realidad, eran parte visible de un conjunto mucho más amplio que asocian con esta norma connotaciones propias de un enfoque fuertemente idologizado, pedagógicamente conservador y antidemocrático en lo que a gestión de los centros y participación de la comunidad educativa atañe.

Entre otras cosas, devuelve al Gobierno central un margen mayor para fijar los contenidos de las asignaturas y tener el control de las materias troncales (matemáticas, lengua, ciencias, inglés, historia...). Promueve la especialización de los centros en determinadas áreas (unos más orientados hacia la FP, otros hacia el bachillerato en la ESO) y fomenta una más que previsible discriminación respaldando con fondos extra a aquellos centros que pongan en marcha planes de mejora de la calidad. Además, otorga más poder a los directores (a los que elegirá la Administración) mientras se lo resta a los consejos escolares (formados por docentes, padres y, en los institutos, alumnos) y a los claustros de profesores.

La guinda en esta norma no viene con la supresión de Educación para la Ciudadanía y Ciencias para el Mundo Contemporáneo, sino con un articulado de apoyo explícito a la escuela concertada, facilitando una aplicación de otras leyes que ya permiten a empresas y consorcios educativos recibir suelo  público gratis para construir centros privados subvencionados. Este proceso ha continuado imparable desde la LODE y ha sido criticado por las organizaciones sociales de izquierdas como el principal factor de deterioro de la calidad en el sistema público de educación español.

Más información:
  1. 35 años y siete leyes escolares
    http://sociedad.elpais.com/sociedad/2013/11/26/actualidad/1385489735_160991.html
  2. La LOMCE empieza a notarse: suben los alumnos con asignatura de Religión
    http://www.eldiario.es/sociedad/LOMCE-espectacular-Religion-adelanta-segregacion_0_431157309.html
  3. El PP promete en su programa electoral de educación lo contrario de lo que ha hecho en el Gobierno
    http://www.eldiario.es/sociedad/PP-programa-educativo-contrario-legislatura_0_458804218.html
  4. Filosofía en la calle para salvarla en las aulas
    http://www.eldiario.es/sociedad/Filosofia-calle-salvarla-aulas_0_456704529.html
  5. La comunidad educativa de Cantabria exigirá en la calle la derogación de la LOMCE
    http://www.eldiario.es/norte/cantabria/cantabria/plataforma-ensenanza-iniciara-noviembre-LOMCE_0_445855759.html
  6. El sindicato STEC-IC rechaza la reválida en sexto de Primaria
    http://www.eldiario.es/canariasahora/politica/sindicato-STEC-IC-rechaza-revalida-Primaria_0_455655285.html
  7. Evolución del sistema educativo español
    http://uom.uib.cat/digitalAssets/202/202199_6.pdf
  8. Las siete leyes de Educación de la democracia no han logrado reducir el fracaso escolar
    http://www.zoomnews.es/52050/actualidad/espana/analisis-aprobados-y-suspensos-legislacion-educativa-espanola
  9. Las grandes leyes educativas de los últimos doscientos años
    http://www.mecd.gob.es/revista-cee/pdf/n7-puelles-benitez.pdf

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